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        從本輪電荒應對看中國能源市場(chǎng)化改革

        文章出處:   責任編輯:   發(fā)布時(shí)間:2021-12-01 10:38:31    點(diǎn)擊數:-   【

        中國儲能網(wǎng)訊:能源市場(chǎng)化改革之前置條件


        能源市場(chǎng)化改革的內涵,至少應包含明晰產(chǎn)權+有效競爭這兩部分。其中明晰產(chǎn)權,需要建立同等有效的私權與公權制度,既包括企業(yè)、消費者等私權主體塑造、權利維護,同時(shí)也必須包括政府、行業(yè)、社會(huì )各層面公權的能力建設、約束與規范;而有效競爭,則需要從規則體系、產(chǎn)業(yè)結構、運行機制等多角度,為市場(chǎng)主體之間公平有效競爭行為提供保障與引導。改革開(kāi)放40余年,在市場(chǎng)主體塑造已經(jīng)深入持久的同時(shí),各級各類(lèi)公權建設問(wèn)題日益浮現成為進(jìn)一步深化改革、實(shí)現“好的市場(chǎng)經(jīng)濟”的前置條件。


        公權的制度設計——要不要管?管成啥樣?到底管啥?怎么來(lái)管?由誰(shuí)來(lái)管?這是公權制度設計的一系列底層問(wèn)題。以本輪電荒為例,一是從管制職能上看,改革開(kāi)放以來(lái)對于電煤管理呈現從統、到放、再到收的歷史往復,先從統購統銷(xiāo)、放松管制到煤炭訂貨會(huì )、產(chǎn)運需銜接會(huì ),近年又重新加強管制,但本輪電荒暴露出,在產(chǎn)能、產(chǎn)量、進(jìn)出口均已施行管制的情況下,獨獨放任煤價(jià)暴漲,這從管制職能的設置角度來(lái)看顯然是不合邏輯的。


        二是從管制目標看,一方面放任煤價(jià)從2020年均577元/噸、最高788元/噸暴漲到2021年最高2600元/噸(均為秦皇島5500典型煤價(jià),下同),另一方面限制煤電上網(wǎng)電價(jià)上浮不超過(guò)20%并作為重大改革突破。在相鄰產(chǎn)業(yè)環(huán)節,一個(gè)將3-4倍漲價(jià)視為市場(chǎng)正?,F象,一個(gè)將20%漲幅限制視為合理管制措施,充分反映了管制目標體系的混亂,或者說(shuō)尚無(wú)體系(關(guān)于比價(jià)、聯(lián)動(dòng)的評價(jià)與監控)。


        三是從管制手段看,2015電改9號文第10條“改革電網(wǎng)企業(yè)運營(yíng)模式”至今沒(méi)有到位,輸配電與購售電混業(yè)經(jīng)營(yíng)、依然堅守企業(yè)層面經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì),作為“管住中間”的產(chǎn)業(yè)環(huán)節,電荒當前未能分擔一部分價(jià)格壓力,公權制度設計的缺陷導致電荒下失去了一個(gè)本可大有作為的公器。


        公權的能力建設——本輪電荒與2008年電荒的機理完全一致,都是國際金融危機-能源危機在國內的映射,但目前中國能源管制能力處于改革開(kāi)放以來(lái)最低谷,實(shí)際應對效果明顯遜色于2008年:


        一是2008年曾經(jīng)積極運用價(jià)格封頂、漲幅限定、約談煤企等手段抑制煤價(jià),而本輪電荒卻放任煤價(jià)暴漲3-4倍,并以市場(chǎng)為理由放棄干預這樣明顯不合理的價(jià)格行為。


        二是2008年明確提出清理中間加價(jià),而本輪電荒放任數萬(wàn)家煤炭中間機構9月份搶煤抬價(jià)、10月份強制變現從國有發(fā)電廠(chǎng)吸血。


        三是2008年各地積極應對電荒跑煤拜電,而本輪電荒卻在“有序用電”中以保居民用電為功而難以解決工商業(yè)限電。


        四是2008年發(fā)電廠(chǎng)虧損基本在發(fā)電企業(yè)內部消化,而本輪電荒發(fā)電廠(chǎng)普遍資金鏈斷裂,如果繼續延宕不休勢必向銀行等金融領(lǐng)域傳遞并放大風(fēng)險。


        五是2008-2012年電荒5年私人煤老板侵占約10000億規模的資源溢價(jià),而本輪電荒國資國企已經(jīng)控盤(pán)的煤炭行業(yè)再次出現3000億規模暴利。


        總之,本輪電荒再次反映出,目前中國能源領(lǐng)域的公權制度設計與能力建設,均存在顯著(zhù)的不合理不到位,能源市場(chǎng)化改革的前置條件歷史性欠賬,先天不足亟待后天補課。


        能源市場(chǎng)化改革之現實(shí)治理


        不論企業(yè)還是政府,都是市場(chǎng)經(jīng)濟體系中的必要角色;不論市場(chǎng)機制還是政府管制,其本身都是手段,而非目的。本輪電荒與2008年電荒高度相似,本質(zhì)上就是市場(chǎng)失靈,就是國際經(jīng)濟危機對于國內市場(chǎng)的沖擊。在這種情況下,不論中國還是西方國家,都需要政府出手干預市場(chǎng),由此轉化為特殊時(shí)期一種國家治理能力的較量,2600元/噸煤價(jià)相當于電價(jià)漲0.7元/千瓦時(shí)、一年翻倍,任何國家任何電力用戶(hù)都難以對此無(wú)動(dòng)于衷,治理不好就是巨大社會(huì )損失,治理好則可以在國際競爭中脫穎而出。但現實(shí)中,本輪電荒時(shí)至今日的治理效果仍差強人意,治理理念、執政能力均存在顯著(zhù)缺陷。


        本輪電荒的暴利特征——本輪電荒中,哄抬物價(jià)、牟取暴利的特征非常顯著(zhù),是一種典型的市場(chǎng)失靈:


        一是短期+巨額利潤跳增的不正常性,08-12五年電荒,煤炭行業(yè)累計利潤從此前5年的2764億元跳增到15895億元,2021電荒初始、煤炭行業(yè)利潤即從上年的2223億元跳增到5000-6000億元(預計)。


        二是價(jià)格脫離成本+背離供需的不合理性,08-12年電荒期間“煤價(jià)跟著(zhù)油氣走,國內跟著(zhù)國外走”,本輪電荒國內煤炭?jì)r(jià)格與國際煤價(jià)走勢的起步時(shí)間、過(guò)頂時(shí)間、漲價(jià)幅度,甚至降價(jià)幅度均呈現高度的隨動(dòng)特征、亦步亦趨。


        三是侵占資源溢價(jià)+背離國企責任的不正當性,根據憲法第九條:“礦藏等自然資源都屬于國家所有,即全民所有”,電荒期間煤炭行業(yè)借助國際經(jīng)濟危機而謀取的萬(wàn)億規模額外利潤屬于典型的資源溢價(jià),不應由個(gè)別企業(yè)、個(gè)別行業(yè)、個(gè)別地區占有,同時(shí)出現的電廠(chǎng)虧損、大范圍電荒更使國民福利與國家經(jīng)濟秩序受到嚴重損害,這些都是不應該的。新冠疫情以來(lái),國際關(guān)系緊張,國際秩序失控,國際治理倫理崩壞,國際產(chǎn)業(yè)鏈岌岌可危,與2008與2021類(lèi)似的國際金融危機-能源危機,大概率將更頻繁地出現,亟需在傳統產(chǎn)能產(chǎn)量管制的基礎上,更加勇敢地直面外來(lái)危機,更加決斷地管控價(jià)格異動(dòng)——事實(shí)上,面對這種國際經(jīng)濟危機所誘發(fā)的電荒類(lèi)型,正是可以體現中國宏觀(guān)調控治理能力的時(shí)刻,正是可以體現中國煤炭領(lǐng)域資源優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、政治優(yōu)勢的時(shí)刻,這本又是一個(gè)可以像應對新冠疫情一樣“風(fēng)景獨好”的機會(huì )。


        本輪電荒的公權責任——任何市場(chǎng)的設計都是有邊界的,只能適用一定限度的“正常情景”。例如在能源領(lǐng)域,面對晝夜、季節、豐枯、投資時(shí)序等帶來(lái)的供需缺口,盡可自由放任,一次二次能源價(jià)格自動(dòng)聯(lián)動(dòng),向終端傳導信號;但當異常情景出現,例如2008或2021年這樣國際金融危機-能源危機造成的市場(chǎng)失靈之時(shí),就無(wú)法再僅僅依賴(lài)市場(chǎng)機制自發(fā)調節(甚至市場(chǎng)還可能放大波動(dòng)),公權部門(mén)就必須積極干預,合理運用各種手段應對電荒、維護國家經(jīng)濟秩序。也就是說(shuō),市場(chǎng)需要一個(gè)看護者,既不能無(wú)端干預市場(chǎng)運行、長(cháng)期抑制電價(jià)的正常波動(dòng),也不能放任煤價(jià)的異常走勢、放任上萬(wàn)億規模的資源溢價(jià)流失對國民福利與經(jīng)濟秩序造成傷害,這個(gè)看護者既不能存在感太強,也不能形同虛設對野蠻人橫行視若無(wú)睹,但本輪電荒,有關(guān)部門(mén)顯然并沒(méi)有積極、合理地履行自己的責任。


        一是根據《價(jià)格法》第三十條“當重要商品和服務(wù)價(jià)格顯著(zhù)上漲或者有可能顯著(zhù)上漲,各級人民政府可以采取多種干預措施”,第三十一條“當市場(chǎng)價(jià)格總水平出現劇烈波動(dòng)等異常狀態(tài)時(shí),國務(wù)院可以采取多種緊急措施”,特別是《價(jià)格法》第二十六條所明確的“穩定市場(chǎng)價(jià)格總水平是國家重要的宏觀(guān)經(jīng)濟政策目標”,對于這種煤價(jià)異常引發(fā)大面積限電限產(chǎn),有關(guān)部門(mén)是完全有權力有手段、更是有責任直接針對煤炭?jì)r(jià)格采取干預措施的。


        二是以逼迫發(fā)電廠(chǎng)儲煤為核心應對電荒,雖有短期作用,但不僅相當于逼迫國企高位接盤(pán),加劇虧損,而且進(jìn)一步惡化發(fā)電廠(chǎng)財務(wù)狀況、電荒勢必反復重演,另外也給提供政策性貸款的金融機構埋下隱患,威脅國家金融穩定。


        三是以提高煤炭產(chǎn)能產(chǎn)量為重點(diǎn)應對電荒,但煤價(jià)從2600元/噸下降到1000元/噸僅僅是與國際煤價(jià)降幅持平、反證并非增產(chǎn)之功勞,而煤價(jià)停在1000元/噸高價(jià),不回歸2020年577元/噸水平就急于逼迫發(fā)電企業(yè)簽城下之盟,相當于增加了0.13元/千瓦時(shí)的發(fā)電成本,依然沒(méi)有改變虧損-電荒的惡劣形勢。


        總之,本輪電荒再次反映出,對于市場(chǎng)失靈的治理失靈,是更大的現實(shí)問(wèn)題。沒(méi)有有效的公權治理,就難以維護有效的市場(chǎng)。政府是市場(chǎng)的一部分,不能以市場(chǎng)之名而推卸治理責任。不該管的不要瞎管,但該管的時(shí)候,特別是本輪電荒這樣典型的市場(chǎng)失靈時(shí)刻,則必須要管起來(lái),而且要專(zhuān)業(yè)地負責任地管好。


        能源市場(chǎng)化改革之未來(lái)演進(jìn)


        改革開(kāi)放以來(lái),能源領(lǐng)域的發(fā)展一直走在改革的前沿,一直堅守著(zhù)市場(chǎng)化的大旗,而這種市場(chǎng)化改革,也是多形態(tài)、多階段,不斷演進(jìn)升級的。以應對電荒為例,1978—1995年,中國長(cháng)期缺電,不適應改革開(kāi)放的需求,針對投資短缺、獨家辦電的主要矛盾,實(shí)施了政企分開(kāi)、多家辦電的市場(chǎng)化改革;2003—2006年,亞洲金融危機后投資審批政策失誤、停建電廠(chǎng),針對裝機硬缺、省間壁壘的主要矛盾,實(shí)施了放松管制、規范競爭的市場(chǎng)化改革;而當前,新一輪電荒提示我們,中國能源又將面臨新的矛盾與挑戰,市場(chǎng)化改革需要繼續演進(jìn)與深化。


        多元化政策目標——隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展,電力能源作為重要的基礎設施領(lǐng)域,其政策目標越來(lái)越多元化,既要保障供應,又要限制高價(jià),還要低碳轉型,為了實(shí)現安全性+經(jīng)濟性+外部性(環(huán)保低碳)的協(xié)同發(fā)展,需要越來(lái)越高的公共治理水平和智慧。本輪國際金融危機-能源危機,除了新冠疫情背景,不乏低碳背景,從歐美國家終端能源價(jià)格飛漲、到中國發(fā)電廠(chǎng)虧損大面積拉路限電,低碳發(fā)展帶來(lái)更加復雜的矛盾因素、電煤-煤電的晦暗前景帶來(lái)更大的電荒風(fēng)險,一次能源、二次能源之間,高碳能源、低碳能源、無(wú)碳能源之間,都需要探索更好的協(xié)同、更有效的治理,原有高碳能源系統、未來(lái)低碳-無(wú)碳能源系統之間,都需要更好的謀劃與監控,否則即使沒(méi)有國際經(jīng)濟危機,依然可能出現“可控出力短缺”等等新型電荒,目前還沒(méi)有現成的成功的適合14億人口共同富裕的低碳模式,“先立后破”對于應對低碳轉型過(guò)程中的危機與挑戰啟示深遠。最終在政策領(lǐng)域,應以第二個(gè)百年目標統領(lǐng)碳達峰、碳中和目標,充分認識煤炭對于中國能源的兜底價(jià)值;在以新能源(電量)為主的新型電力系統構建中,充分認識煤電裝機的(電力)兜底價(jià)值;進(jìn)而充分認識煤電-電煤國有企業(yè)在國家宏觀(guān)治理中的兜底價(jià)值,不論煤電國企,還是電煤國企,既應積極避免財務(wù)虧損而影響供應能力,同時(shí)更應主動(dòng)避免追求暴利而丟掉這份社會(huì )責任與政治責任。


        非傳統產(chǎn)業(yè)模式——隨著(zhù)“雙碳”目標的推進(jìn),煤電機組利用小時(shí)數持續下降、投資回報微薄、融資日益困難,面對規模進(jìn)一步壓減、逐漸淪為調峰應急電源的前景,不僅發(fā)電企業(yè)失去投資動(dòng)力,煤炭企業(yè)同樣懷有謹慎投資、短期牟取暴利的心理。而在儲能等技術(shù)瓶頸獲得突破之前,越是提高風(fēng)電光伏等新能源占比,將越需要足夠多的煤機支撐(風(fēng)電光伏的容量可信度趨近于零,2021年9月典型日東北電網(wǎng)3500萬(wàn)千瓦風(fēng)電裝機最低出力紀錄僅3.4萬(wàn)千瓦),如果相關(guān)體制機制問(wèn)題不設法解決,電荒勢必長(cháng)期起伏延宕,煤-電供應將陷入又短缺又昂貴的窘境。在可預見(jiàn)的未來(lái),對于煤電-電煤領(lǐng)域來(lái)說(shuō),既要為電力系統提供容量支撐與安全應急,又要讓出電量空間支持低碳環(huán)保,既要滿(mǎn)足安全保障與靈活調節性能,又要維持經(jīng)濟性支撐國家競爭力,必然逐步趨向高產(chǎn)能+低產(chǎn)出+高投入+低回報的非傳統產(chǎn)業(yè)模式。由此,從2008年電荒時(shí)的“市場(chǎng)煤、計劃電”,到本輪電荒重演的“計劃煤、管制電”,再到未來(lái)“兩高兩低”的非傳統產(chǎn)業(yè)模式,煤電-電煤注定是市場(chǎng)經(jīng)濟體系中高度管制的特殊領(lǐng)域,注定只能是有限競爭而非完全競爭,無(wú)從追求經(jīng)典市場(chǎng)化模式而需要特殊產(chǎn)業(yè)制度設計,一方面要為煤電包括煤炭提供容量(產(chǎn)能)補償機制,經(jīng)濟成本將遠遠超出預期,另一方面可通過(guò)高比例國資國企打造有人兜底型的“廉價(jià)而充裕”。


        筆者認為,這同樣是市場(chǎng)經(jīng)濟規律的體現、同樣是市場(chǎng)經(jīng)濟生態(tài)體系的組成部分與生命形態(tài),在未來(lái)低碳化的能源系統中,不論煤電還是煤炭,相當大比例將更多趨向于儲備性資源、儲備性產(chǎn)能、儲備性設施的角色定位,特別是煤炭領(lǐng)域也將像發(fā)電一樣逐步建立制度性的產(chǎn)能備用機制,不斷提高煤炭產(chǎn)能的動(dòng)態(tài)調節能力,最終通過(guò)煤電-電煤之間更緊密的產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同,進(jìn)行更好的合作而非零和競爭,形成適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要的能源戰略?xún)錂C制,而作為這樣命中注定的非暴利產(chǎn)業(yè)環(huán)節,2008或2021電荒周期中向全國人民攫取萬(wàn)億資源溢價(jià)的歷史不應再重演了。


        總之,不論過(guò)去、現在還是未來(lái),從電荒應對看中國能源市場(chǎng)化改革,狹義的市場(chǎng)失靈是不值得大驚小怪的;但從廣義的市場(chǎng)經(jīng)濟體系層面看,對于市場(chǎng)失靈的治理失靈才是更值得關(guān)注的問(wèn)題,市場(chǎng)主體私權塑造與公權治理能力建設必須同步。面對與2008年類(lèi)似的外來(lái)沖擊,2021年的電荒本來(lái)完全可以避免重演,至少絕不應再拖延5年,中國完全可以充分發(fā)揮煤炭資源+國有煤企+黨的領(lǐng)導這三大優(yōu)勢,完全可以做到不漲少漲煤價(jià)、完全可以盡力避免電荒,完全可以像俄羅斯一樣控制?。鈨r(jià))煤價(jià)-電價(jià),完全可以借本次國際危機進(jìn)一步擴大中國制造的優(yōu)勢。


        改革開(kāi)放40余年,中國早已經(jīng)走過(guò)討論“要不要市場(chǎng)經(jīng)濟”的歷史階段,在能源領(lǐng)域,市場(chǎng)化改革早已是大勢所趨、勢不可擋;而當下更重要的課題,則是如吳敬璉先生所說(shuō),要建立一個(gè)好的市場(chǎng)經(jīng)濟,不要建立一個(gè)壞的市場(chǎng)經(jīng)濟,相信在一個(gè)好的市場(chǎng)經(jīng)濟中,是可以最大限度避免電荒發(fā)生,或能夠積極有效應對電荒肆虐的,這一點(diǎn)是值得進(jìn)一步深化改革,不斷探索、不斷實(shí)踐的。


        本文系《中國電力企業(yè)管理》獨家稿件,作者系中國人民大學(xué)應用經(jīng)濟學(xué)院兼職教授。



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